Почему нельзя утвердить проект нового генплана Екатеринбурга. Мнение депутата
2019-11-08 14:15:42
Проект нового генплана Екатеринбурга, вынесенный мэрией на общественные обсуждения, не соответствует законодательству и в случае утверждения может заблокировать развитие большого количества проектов, считает вице-спикер свердловского Заксобрания, бывший гендиректор компании Ренова-СтройГруп Виктор Маслаков. В горадминистрации при этом настаивают на необходимости параметризация городской среды и утверждении зон стабилизации: территорий, где прямо сейчас нельзя строить жилье из-за отсутствия инфраструктуры. Четыре генплана Екатеринбурга - Я бы хотел начать с истории города. Екатеринбург был основан около 300 лет назад на весьма непростой территории. Примерно шесть тысяч лет назад на месте нашего города было древнее озеро, которое со временем высохло, обмелело и заболотилось. Климат здесь тоже непростой: территория, с одной стороны, подвержена влиянию арктических циклонов, а с другой - ее обдувают ветра из Средней Азии. Результат - резкая смена погоды. Поэтому в городе строили невысокие дома: чтобы сохранить тепло и основательность, а также чтобы было проще защищать свое имущество. За всю историю города было разработано четыре полноценных генплана. Первый генплан был сделан Вильгельмом де Генниным в 1726 году. Второй разработан под руководством архитектора Малахова и утвержден в 1845 году указом Николая I. Такое произошло впервые в истории страны. До этого документы городов лишь получали одобрение императора, но в случае с Екатеринбургом решили пройти всю бюрократическую процедуру. И, хотя в него вносились дополнения, этот генплан был базой для развития города вплоть до 1907 года. Причины долгого отсутствия существенных корректировок градостроительной политики понятны: в то время у Екатеринбурга не было такого бурного развития. Он насчитывал около 20 тыс. жителей. В конце XIX века все они с указанием рода деятельности были включены в городской справочник Екатеринбурга под редакцией Симанова. После революции политическая и экономическая ситуация изменились. И по мере роста Екатеринбурга было сделано два крупных генплана, которые предусматривали расширение города и - самое главное - определяли направление развития в пространственном плане, а не в физических объемах. - Расскажите подробнее, в чем разница между физическим и пространственным развитием? - Сейчас объясню. Наш город разделен рекой Исеть. Так получилось, что левобережная и правобережная части примерно одинаковы по количеству жителей. В генплане важно определить крупными мазками: вот территория завода, а рядом должно быть жилье с социальной инфраструктурой. Генплан не является планом годовых мероприятий, то есть в генплане должно быть задано пространственное развитие, функциональное зонирование и целевые итоговые физобъемы застройки. Годовые физобъемы и капвложения учитывались в планах социально-экономического развития Свердловска. Никто никогда не прописывал в генплане, сколько квадратных метров застройки и километров дорог и сетей нужно строить по годам, и более того, об этом никогда не говорилось во время формирования документов второго и третьего уровней - правил землепользования и застройки и проектов планировки территорий. Кроме того, для пересмотра генплана нужны веские причины. - Например, какие? - Я поясню. В 1972 году был разработан третий - комплексный генплан. В советское время существовали планы комплексной застройки Свердловска, и в рамках пятилеток планировались государственные инвестиции в развитие города. Это был последний генплан, разработанный с опорой на государство в качестве источника финансирования строительства промышленных объектов, жилья, транспортной и социальной инфраструктуры. В начале 1990-х мы жили еще по генплану 1972 года, но уже возникли кардинальные причины пересматривать его. Государственное финансирование сократилось до минимума, и встал вопрос: как жить городу, как развиваться, как модернизироваться, чтобы город мог дальше обновляться. Тогда начали разработку генплана уже на других принципах инвестирования городского развития. Четвертый генплан был принят в 2004 году. В нем были заложены источники финансирования не только бюджетов разных уровней, но и частные инвестиции в развитие города. Этот генплан существует и на сегодняшний день, мы по нему живем. Срок окончания его действия - 2025 год. Документ полностью соответствует требованиям. - Каким требованиям? - Набор требований очень широк, но я бы кардинально выделил необходимость учета основных векторов городского развития. Таких векторов три. Первый - северо-восточный в сторону Березовского , где огромные пустые массивы земли и хороший ландшафт с минимальной заболоченностью. Второй - юго-западное и южное направление. Но южное всегда было ограничено аэропортом. Кроме того, в начале 2000-х, когда мы это все обсуждали, там еще находилась птицефабрика, которую надо было сносить. Теперь в этих векторах развиваются районы Академический, Солнечный, Новокольцовский. Третий - западное направление: перспективная застройка в районе ВИЗ-Правобережный. На момент принятия генплана в 2004 году эта территория имела низкий уровень развития инженерной инфраструктуры и, как следствие, - низкую готовность к комплексному освоению и развитию. Другие направления не могут нам дать необходимого объема модернизации города. Да, существуют отдельные земельные участки бывших промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Например, у УГМК есть проект на территории бывшего тепличного комбината, началась застройка старых цехов Уралтрансмаша на улице Свердлова и территории завода имени Воровского. Но это все - локальные застройки. Они, конечно, облагораживают город, меняют его материальную базу, но не могут принципиально модернизировать. С учетом этого сейчас есть два подхода: комплексное освоение территории и комплексная реконструкция территории. Оба эти подхода востребованы и активно используются застройщиками. Деньги надо уметь осваивать - Проект нового генплана был неожиданностью для застройщиков? Предварительные обсуждения не проводились? - Он не был неожиданностью. Застройщики прекрасно знали о существовании двух документов, которые также были представлены общественности. Это постановление правительства Свердловской области о концепции развития Екатеринбурга, которую разрабатывал региональный минстрой, и постановление администрации Екатеринбурга от 2017 года о разработке проекта нового генплана. Но, нужно понимать, что, как мы уже обсудили, менять генплан необходимо, только если появляются существенные изменения в условиях. Сейчас я вижу только два таких момента. - Каких? - Первый момент - указы президента по нацпроектам. Очень важна новая вводная - увеличение продолжительности жизни до 80 лет к 2030 году. Второй - обеспечение определенным объемом жилья и качественной городской средой. По демографии у нас средние показатели по России. По вводимому объему жилья - мы на восьмом месте. Но в пересчете на каждого жителя (именно по ним идет оценка деятельности государства) - мы на 33-м месте (с показателями обеспеченности: 26,1 квадратного метра общего объема жилья на человека и 0,48 квадратного метра вводимого в год жилья на человека). В среднем по России обеспеченность жильем составляет 25,8 квадратного метра общего объема жилья на человека, а объем ежегодно вводимого жилья - 0,52 квадратного метра на человека. Это статистика Госстата на 1 июля 2019 года. - Как это все относится к генплану? - Это все и должно являться одной из причин для изменения генплана. Вопрос простой: город-лидер будет получать больше субсидий и субвенций из федерального бюджета на развитие. - Разве не наоборот? Обычно больше из федерального бюджета получают дотационные города, которые не могут справиться сами. - Нет. Логика другая. Деньги надо уметь осваивать. Сейчас обсуждаются случаи, когда по нацпроекту деньги выделили, а освоение неполное. Почему? Не каждый субъект, не каждый муниципалитет готов взять на себя эти деньги, подготовить документацию, провести конкурсы по проектам развития и обеспечить качественное и полноценное выполнение всех работ в срок. Возьмем для примера два екатеринбургских проекта - лидеров комплексного освоения территории Академического и Солнечного - и рассмотрим на их примере расходов городского бюджета на финансирование соцобъектов по федеральной программе Жилище . Чтобы построить одно место школьника нужен 1 млн рублей. Если школа на тысячу мест, то необходим 1 млрд рублей. В рамках федеральной программы Жилище на строительство такой школы 70% от общей суммы (или 700 млн рублей) выделяет федеральный бюджет, 25% (или 250 млн рублей) выделяет областной бюджет, оставшиеся 50 млн рублей - городской бюджет. То есть доля городского бюджета в расходах на строительство школы по программе Жилище составит лишь 5% от общей суммы. А с 1 января 2020 года доля финансирования из федерального бюджета увеличится с 70% до 93%. То есть расходы городского бюджета на строительство школы уменьшатся еще в пять раз. Аналогичны подход и структура финансирования по программе Жилище строительства детских садов, школ искусств, поликлиник и других объектов здравоохранения. Вывод прост: чем выше лидирующие позиции города в нацпроекте Жилище , тем больше федеральных денег будет привлечено для развития городских соцобъектов. Без застройщиков никакого развития не будет - Есть еще какие-то причины для изменения генплана, на ваш взгляд? - Да. В 1990-2000-е годы земли для комплексного освоения территорий еще не были подготовлены, а потребность изменения материальной базы города уже была. Поэтому шла локальная застройка, причем не всегда с учетом интересов населения. Не всегда она была целесообразна в социально-экономическом плане. Тогда земля была серьезным экономическим ресурсом. Позже в оборот были введены большие земельные массивы, появилась возможность более спокойно и планомерно заниматься застройкой. Что сегодня и происходит. Но по-прежнему есть необходимость справедливой формализации взаимоотношений между мэрией и застройщиками. Приведу пример. Инвестор владеет землей и понимает, что на ней можно заработать, если построить жилье. Если инвестор - человек влиятельный, он максимально продавит и решит этот вопрос. Мы знаем пример с площадкой под станцию метро Бажовская , где был построен автоцентр, а сейчас по этому поводу идут разбирательства в суде. Наверное, нужны еще более понятные для всех, справедливые правила игры, тогда таких случаев не будет. Главное понимать, что генплан - это документ, по которому развивается город. А без застройщиков никакого развития не будет. Застройщики и мэрия - это единый организм, в котором должно быть согласие. - В мэрии говорят: проект нового генплана необходим для параметризации строительства и для создания зон стабилизации, которые на данном этапе не обеспечены инфраструктурой, а значит, надо повременить с их застройкой. - Полагаю, что предложения вызваны следующим. Генпланом-2025 определены векторы пространственного развития и целевые физобъемы строительства жилья и объектов социальной и транспортной инфраструктуры. При этом сложилась такая ситуация, когда развитие векторов и темпы жилищного строительства диктуются рынком. Предусмотренных в городском бюджете средств на создание социальной и транспортной инфраструктуры недостаточно для того, чтобы угнаться за динамичной жилой застройкой, а город не успевает привлечь необходимые дополнительные средства. Результат: дисбаланс между пространственным развитием и бюджетными ресурсами. По-видимому, для исключения этого дисбаланса и предупреждения хаотичности в векторах застройки, ведущей к хаотичности капвложений, разработчики генплана предложили ввести ограничение реализации проектов по годам через механизм стабилизации и установления нормативных параметров. Скажу как человек, который участвовал в разработке предыдущего генплана. Прошлый генплан был выработан более технологично и был более обоснованным. Сначала было принято решение по стратегии развития города. Помню, когда начали готовить стратегический план, тоже никто не понимал, что это такое. Это был 2000 год. На обсуждение пришло более 200 человек: руководители предприятий, чиновники, госслужащие. Был сборный коллектив, который принял решение: нам надо идти целенаправленно, а не хаотично. Принять стратегию развития города, в которой прописать: каким должен быть город, какими должны быть его жители, к каким условиям жизни нужно стремиться. После этого было сформировано более 20 рабочих групп. Эти группы разработали цели для генплана, а специалисты-градостроители уже подготовили сам генплан-2004. Комплексный технологичный подход показывает, что неправильно равнять под одну гребенку все районы. Как я уже говорил раньше про Академический и Солнечный - городу выгоднее вкладывать в новые районы, так как в этом случае будет привлечено больше федеральных средств для городского развития. Детализация генплана до уровня объемов вводимого жилья вносит большую погрешность - Какие у вас есть предложения к проекту нового генплана? - Как я понял, главная причина изменений - урегулировать рынок строительства жилья. Но это не должно быть основной причиной. С учетом национальных целей важно было бы ввести в планирование два дополнительных принципа. Первый - сделать Екатеринбург городом трех поколений. Сейчас наш город комплексно ориентирован на два поколения. Для детей - детские сады, школы, учреждения дополнительного образования и спорта, программы по поддержке юных талантов. Для горожан трудоспособного возраста - проекты развития бизнеса, образования, науки, культуры, спорта и поддержки семьи. Для старшего поколения существуют только отдельные элементы в городской среде. Нужно, чтобы город учитывал не только интересы людей трудоспособного возраста и детей, но и не забывал про пожилых. Второй - партнерство бизнеса и власти. Основной источник денежных средств, которые обеспечат дальнейшее развитие города, - не бюджет, формируемый за счет налогов и субсидий, а совместные проекты власти и бизнеса. Также, необходимо изменить подходы к формированию генплана. Начать не с имеющегося финансирования и вводимых квадратных метров застройки, а со стратегического плана города. Детализация генплана до уровня объемов вводимого жилья вносит большую погрешность. Например, по генплану запланирована жилая застройка 10 тыс. квадратных метров. Фактически, когда дело доходит до проектирования жилого квартала, нужно точно учесть площади для создания зеленых зон, пешеходных бульваров, соцобъектов, парковок. В итоге фактические объемы строительства уменьшаются до 8-8,5 тыс. квадратных метров. Это на 15-20% меньше задекларированных в генплане. Результат: поставленные цели по объему строительства не выполнены. Кроме того, во всех действиях должна быть экономическая целесообразность. И нужно посмотреть, насколько этой целесообразности отвечают действия по ограничению застройщиков. - Можете привести конкретные примеры? - Да, могу. Возьмем, например, Солнечный. Треть территории, которая была запланирована под жилье, переформатировали под промышленность. И это не единственный пример. - Пояснение есть? - Только одно. Все равно в перспективе до 2035 года эта территория не будет застроена, а рабочие места нужны. Поэтому пусть здесь строят промышленные объекты и создают рабочие места. Но к чему может привести такое решение? Все мы знаем, что сейчас жилье строится в основном на кредитные деньги. Инвестор идет в банк, защищает проект, в залог обычно дает землю и получает средства на развитие (проектирование, строительство инженерной инфраструктуры, дорог и начало строительства домов). Что произойдет, если будет изменено функциональное зонирование территории? А произойдет следующее. Изменится зонирование - изменится стоимость земельного участка. Изменение стоимости земельного участка приведет к изменению стоимости залоговой массы в сторону уменьшения, так как стоимость земли под строительство жилья и промышленных объектов разная. Во-вторых, норматив обеспеченности социальными объектами, согласно законодательству, рассчитывается на весь город. В соответствии с федеральным законодательством для всех горожан этот норматив должен быть одинаков. В соответствии с проектом нового генплана, предлагается разделить Екатеринбург на 57 планировочных районов, фактически формируются новые административные единицы. При этом обеспеченность горожан соцобъектами в таких административных единицах будет сильно различаться: у некоторых районов обеспеченность станет ниже минимально допустимых нормативов градостроительного проектирования, а у некоторых - значительно больше. Это противоречит градостроительному законодательству. И это не единственные вопросы, требующие особого внимания юристов. - К каким последствиям может привести принятие генплана в существующем виде? - В таком виде, думаю, генплан принят не будет. Сложно себе представить, что мэрия может пойти на предложения разработчиков проекта генплана. Я поддерживаю посылы по поводу стабилизации развития территории, ограничения локальной неумеренной застройки, снижения коррупционности принятия решений. Но нужно идти другим путем: сначала обсудить все вопросы с точки зрения стратегии развития города в кругу экспертов, затем предложить варианты решений лидерам общественного мнения в территориях. С учетом того, что Градостроительным кодексом для генплана установлен срок 20 плюс , обсуждать генплан на 15 лет без изучения возможности уменьшения срока, установленного законодательством, считаю преждевременным. - Мэрия, на ваш взгляд, готова пойти по этому пути? - Если я правильно понимаю - да. Не нужно решать существующие проблемы путем создания новых конфликтов. Думаю, все это понимают. Девелоперы в Екатеринбурге очень организованные, у них выстроены структуры управления, есть СРО. За ними стоят банки и страховые компании, которые заинтересованы в развитии строительных проектов. И в конце концов, за всем этим стоит губернатор, который отвечает за ситуацию в регионе. Думаю, все уже поняли, что сейчас надо вернуться к нормальной дискуссии, закончив разброд и шатания.